O DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO: PROMULGAÇÃO “FATIADA”

Alexandre Sankievicz
Amandino Teixeira Nunes Junior
Marcos César Santos de Vasconcelos
Newton Tavares Filho
BRASÍLIA - 2009
1 IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
TÍTULO: O devido processo legislativo: promulgação “fatiada” de propostas de
emendas à Constituição.
AUTORES: Alexandre Sankievicz, Amandino Teixeira Nunes Junior (Coordenador),
Marcos César Santos de Vasconcelos e Newton Tavares Filho.
INSTITUIÇÃO: Câmara dos Deputados/Centro de Formação, Treinamento e
Aperfeiçoamento (CEFOR).
LINHA DE PESQUISA: Organização e funcionamento do parlamento: gestão
pública, processo legislativo, atividade político-parlamentar, técnica legislativa e
pronunciamento parlamentar.
RESUMO: Identificar e examinar a técnica da promulgação “fatiada” de propostas de
emenda à Constituição, sua natureza, fundamentação e consequências, que
consiste em por em vigor parte do texto da proposição que tenha obtido aprovação
em ambas as Casas do Congresso Nacional, remanescendo as porções restantes
para uma apreciação posterior por meio de nova proposição, a ser enviada à Casa
revisora. Essa técnica vem sendo adotada no âmbito do Congresso Nacional, a
exemplo do que ocorreu nos procedimentos relativos às Reformas Administrativa, da
Previdência e do Judiciário.
DATA: abril de 2009
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2 APRESENTAÇÃO
O Estado Democrático de Direito assenta-se sobre a premissa
fundamental de que a lei constitui a expressão máxima da soberania popular,
decidida e promulgada, num regime representativo, por meio de seus mandatários
eleitos pelo voto popular. O parlamento, por conseguinte, ocupa lugar central na
organização do Estado, constituindo a principal instância de manifestação da
vontade política de uma nação.
Questão importante numa democracia refere-se à organização
e funcionamento desse órgão representativo, o que abarca, em grande parte, a
regulamentação dos processos de discussão e formação da vontade política,
finalmente expressa em forma normativa. O processo legislativo, entendido como
“um conjunto de atos preordenados visando à criação de normas de Direito”,1 tem
por objeto a formação das diferentes espécies normativas reconhecidas num dado
ordenamento jurídico, e sua estrita observância constitui, acima de tudo, garantia da
correspondência entre a lei formal e a vontade popular.
No Brasil, a elaboração legislativa tem particular relevância na
alteração da Constituição de 1988, cujo texto consagra a própria rigidez como regra
absoluta, instituindo, em seu art. 60, a emenda como forma ordinária de reforma
constitucional. Não obstante sua minudência, o citado dispositivo não regula a
matéria de forma exaustiva, o que permitiu alguma flexibilidade na prática
parlamentar ao longo dos últimos vinte anos. Uma das praxes adotadas pelo
Legislativo brasileiro foi a chamada promulgação “fatiada” das propostas de emenda
à Constituição, que consiste em pôr em vigor parte do texto da proposição original
que se entende ter obtido aprovação em ambas as Casas do Congresso Nacional,
transformando a porção restante em nova proposição, enviada então à Casa
revisora. Esse procedimento foi adotado, por exemplo, na Reforma Administrativa,
(EC nº 19/1998), na Reforma da Previdência (EC nº 40/2003) e na Reforma do
Judiciário (EC nº 45/2004).
1 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 31. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
p. 525.
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Fundada na justificativa de que permitiria a expedita
promulgação de matérias objeto de suficiente consenso parlamentar, a promulgação
“fatiada” não deixou, entretanto, de suscitar conflitos. Tomando-se como amostra a
Emenda Constitucional nº 45, de 2004, que pôs em vigor parte da reforma do
Judiciário, vê-se que alguns dos seus dispositivos contêm significativas
ambigüidades e contradições, tornando o texto, em alguns casos, de difícil
aplicação. À época, uma pronta mobilização das categorias ligadas à prestação
jurisdicional rapidamente trouxe essas questões à apreciação do Supremo Tribunal
Federal, como nos casos da ADIN nº 3.367-DF, que decidiu pela constitucionalidade
do recém-criado Conselho Nacional de Justiça, e a Medida Cautelar na ADIN nº.
3.395-DF, que suspendeu dispositivo atribuindo competência à Justiça do Trabalho
para julgar causas envolvendo servidores públicos.
Mencione-se, também, a ADIN nº 2.013-DF, na qual se
questionou o fato de que a EC nº 21/1999, cuja tramitação começara no Senado
federal, foi promulgada sem retornar à Casa iniciadora, não obstante houvesse sido
alterada na Câmara dos Deputados.
Mais recentemente, uma alteração feita pelo Senado Federal à
PEC nº 333/2004 (conhecida como a “PEC dos Vereadores”) criou um conflito entre
as duas Casas do Congresso Nacional. Segundo a Mesa da Câmara dos
Deputados, a supressão, pelo Senado Federal, do dispositivo que limita as despesas
das Câmaras Municipais implica alteração substancial do texto, o que cria a
necessidade de retorno da proposição à Casa iniciadora para nova apreciação O
Senado Federal, por sua vez, entende que a supressão é possível, o que o levou a
impetrar mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal para tentar obrigar a
Câmara dos Deputados a assinar a promulgação.
Não obstante, a promulgação “fatiada” de propostas de
emenda à Constituição consolidou-se na processo legislativo brasileiro, sob o
beneplácito de ambas as Casas do Congresso Nacional e também do Poder
Judiciário. Sua fundamentação e suas consequências, entretanto, ainda não
receberam exame aprofundado pela doutrina, merecendo, pela sua importância,
uma análise mais substancial.
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3 JUSTIFICATIVA
A promulgação “fatiada” de propostas de emenda à
Constituição tem apresentado repercussões importantes na prática parlamentar
brasileira. De início, cabe indagar sobre a possibilidade de desvios de
inconstitucionalidade na formação da vontade política e seus reflexos sobre a
democracia representativa. A decisão sobre o que já foi objeto de consenso pode,
por exemplo, ser equivocada ou arbitrária, ou ser tomada por órgãos ou processos
internos que não possuem suficiente representatividade, em relação ao Plenário das
Casas Legislativas.
Outrossim, os critérios para essa decisão não estão
claramente estabelecidos, considerando-se que não se pode facilmente determinar a
“intenção” do legislador, nas votações necessárias à aprovação de uma emenda
constitucional. Vale lembrar que, no sistema romano-germânico adotado no Brasil,
via de regra, interpreta-se a mens legis, e não a mens legislatoris, o que põe em
questão a investigação de fontes parlamentares (debates, atas de discussão etc.) na
tarefa de identificar textos já passíveis de promulgação. Quais, então, seriam os
parâmetros hermenêuticos para realizar essa delicada tarefa? A alteração do sentido
do texto parece ser a linha divisória, como já indicado pela jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal.2
A transferência das decisões sobre a matéria aos Tribunais,
entretanto, traz à tona outras questões. Tradicionalmente, a concretização das
normas constitucionais e regimentais relativas ao processo legislativo, no âmbito
parlamentar, constitui matéria afeta à economia interna do Congresso Nacional. A
interpretação e aplicação dessas normas, portanto, estão ligadas ao regime de
separação de Poderes, garantindo a independência do Legislativo, expressa na
doutrina dos atos interna corporis. Não obstante, essa independência abrange
igualmente a interpretação da própria vontade expressa nas votações, traduzindo-se
na competência exclusiva de elaborar a redação final das proposições, após a fase
2 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.367-DF. Relator Min.
Cezar Peluso. Diário da Justiça, Brasília, 17 mar. 2006. p. 04.
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deliberativa. De outra parte, a observância do devido processo legislativo constitui
direito público subjetivo dos parlamentares, que, frequentemente, buscam o
Supremo Tribunal Federal para reclamar a aplicação do direito parlamentar. Essa
dinâmica pode conduzir, como de fato já ocorreu, a uma tensão entre os Poderes
Legislativo e Judiciário, pondo em teste o sistema de freios e contrapesos e a
equação de distribuição de competências, conforme concebida pelo constituinte
originário.
A judicialização das decisões políticas em matéria de reforma
constitucional também deve ser tomada em consideração na espécie. É sabido que
o Supremo Tribunal Federal tem assumido papel cada vez mais destacado no
cenário institucional brasileiro, levada a efeito após a promulgação da Constituição
de 1988 e, particularmente, após a reforma do Judiciário, decorrente da Emenda nº
45, de 2004. As consequências de um maior protagonismo da Corte, em função das
decisões sobre promulgações “fatiadas”, especialmente sobre a medida do
consenso alcançado pelas Casas do Congresso Nacional, merecem estudo mais
aprofundado.
Finalmente, no âmbito da técnica legislativa, as repercussões
da promulgação “fatiada” de propostas de emenda à Constituição são relevantes, à
medida que o texto poderá resultar ambíguo ou incongruente, como a reforma do
Judiciário o demonstrou na prática. Essa possibilidade, entretanto, pode ser
defendida com base no pragmatismo político, que vê o texto legislativo como menor
denominador comum – fruto do “consenso possível” –, ou, ao contrário, rechaçada
pela idéia de que a norma deverá exprimir uma desejada excelência técnica, em prol
da unidade e da coerência do ordenamento jurídico.
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4 OBJETIVO
O objetivo desta pesquisa é Identificar e examinar a natureza, a
fundamentação, as consequências e o alcance da aplicação, no âmbito do processo
legislativo levado a efeito pelo Congresso Nacional, da técnica de promulgação
“fatiada” de propostas de emenda à Constituição.
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5 PROBLEMA
No Brasil, a consequência mais evidente de uma Constituição
rígida e analítica, como a atual Carta Política brasileira, traduz-se na necessidade
frequente de reforma constitucional, pois, de certa maneira, quanto mais extenso e
detalhista é um texto, maior a exigência de adequá-lo aos diferentes projetos
políticos dos sucessivos governos democráticos. Após 1988, cinquenta e sete
propostas de emenda à Constituição foram promulgadas pelo Congresso Nacional
para atender a distintos anseios da população ou de grupos sociais específicos.
O elevado número de PECs já aprovado e em discussão, no
entanto, contrasta com a pouca atenção dedicada pela doutrina nacional às regras
processuais concernentes à tramitação dessas proposições. Dentre os
constitucionalistas nacionais de maior importância, apenas dois – José Afonso da
Silva3 e Manoel Gonçalves Ferreira Filho 4 – escreveram livros devotados ao exame
mais aprofundado do tema e, ainda assim, várias questões nessas obras deixaram
de ser discutidas com afinco. A pouca consistência da doutrina sobre os problemas
pertinentes à tramitação das PECs, por seu turno, produz insegurança jurídica e é
usualmente uma das causas da declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo
tribunal Federal de emendas constitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional. 5
3 Cf. SILVA, José Afonso da. Processo constitucional e formação das leis. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
4 Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
5 Nesse sentido, veja-se o informativo 474 do STF sobre a Emenda Constitucional n° 19/1998: “Em
conclusão de julgamento, o Tribunal deferiu parcialmente medida liminar em ação direta ajuizada
pelo Partido dos Trabalhadores - PT, pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT, pelo Partido
Comunista do Brasil - PC do B, e pelo Partido Socialista do Brasil - PSB, para suspender a vigência
do art. 39, caput, da Constituição Federal, com a redação que lhe foi dada pela Emenda
Constitucional 19/98 (“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho
de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos
respectivos Poderes.”), mantida sua redação original, que dispõe sobre a instituição do regime
jurídico único dos servidores públicos — v. Informativos 243, 249, 274 e 420. Entendeu-se
caracterizada a aparente violação ao § 2º do art. 60 da CF (“A proposta será discutida e votada em
cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em
ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.”), uma vez que o Plenário da Câmara dos
Deputados mantivera, em primeiro turno, a redação original do caput do art. 39, e a comissão
especial, incumbida de dar nova redação à proposta de emenda constitucional, suprimira o
dispositivo, colocando, em seu lugar, a norma relativa ao § 2º, que havia sido aprovada em primeiro
turno. Esclareceu-se que a decisão terá efeitos ex nunc, subsistindo a legislação editada nos
termos da emenda declarada suspensa. Vencidos os Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim
Barbosa e Nelson Jobim, que indeferiam a liminar. ADI 2135 MC/DF, rel. orig. Min. Néri da Silveira,
rel. p/ o acórdão Min. Ellen Gracie, 2.8.2006. (ADI-2135)
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Dentre os vários aspectos sobre o processo legislativo
pertinente à reforma constitucional que poderiam ser melhor avaliados, mencione-se
a promulgação “fatiada” de propostas de emenda à Constituição. Nesse sentido,
vários questionamentos podem ser levantados: quando é possível a utilização dessa
técnica? Em quais situações as matérias teriam conexão temática e dependência
mútua e não poderiam ser objeto de promulgação “fatiada”? Até que ponto a
promulgação apenas de matérias objeto de consenso afeta a autonomia da Casa
iniciadora? Podem os Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal estabelecer normas para tratar da promulgação “fatiada” ou, no caso, a
interpretação sobre o procedimento correto deve decorrer diretamente da
Constituição?
Finalmente, ao examinar as questões relacionadas ao que se
denominou de promulgação “fatiada” de propostas de emenda à Constituição,
sobreleva-se a necessidade de trazer maior segurança ao processo legislativo e ao
ordenamento jurídico. Busca-se, assim, pautar de forma mais técnica a atuação do
constituinte derivado, evitando que eventuais declarações de inconstitucionalidade
formal pelo Supremo Tribunal Federal possam provocar desgastes desnecessários à
imagem do Legislativo.
Ademais, impõe-se examinar se a maior flexibilidade
proporcionada pela promulgação “fatiada” de propostas de emenda à Constituição,
evitando desnecessárias idas e vindas entre as duas Casas do Congresso Nacional,
compromete o especial processo de votação exigido para a reforma de uma
Constituição rígida, como a vigente Carta Política brasileira.
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7 METODOLOGIA
Os procedimentos metodológicos a serem utilizados para a
realização deste projeto envolvem, basicamente, a pesquisa bibliográfica e a
pesquisa documental.
A pesquisa bibliográfica resultará da coleta e leitura de livros e
artigos científicos publicados em periódicos e revistas especializadas, a partir de
uma ampla e atualizada revisão da literatura nacional e estrangeira sobre o tema,
destacadamente nas áreas do Direito, da Ciência Política e da Filosofia, envolvendo
juristas, cientistas e filósofos como Alexandre de Moraes, Paulo Bonavides,
José Afonso da Silva, Luís Roberto Barroso, Manoel Gonçalves Ferreira Filho,
Paulo Bonavides, José Joaquim Gomes Canotilho, Jorge Miranda, Norberto
Bobbio, John Rawls e Jürgen Habbermas.
A pesquisa documental consistirá no exame de artigos e
reportagens da imprensa, da legislação constitucional e regimental pertinente, do
repertório de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e dos pareceres
elaborados pelos relatores de diversas propostas de emenda à Constituição que
tramitam ou tramitaram no âmbito da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e
dos artigos e reportagens da imprensa.
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8 CRONOGRAMA
Em face da complexidade a profundidade do tema, prevê-se que
projeto como um todo será executado no período de dois anos, com início previsto
para maio de 2009, dividido em quatro semestres.
No primeiro semestre, proceder-se-ão à revisão e ao
aprofundamento do marco teórico, com a seleção e análise dos dados coletados.
No segundo semestre, proceder-se-á à elaboração do relatório
descritivo dos resultados obtidos.
No terceiro semestre, proceder-se-á à redação do documento
preliminar para análise, discussão e revisão.
No quarto semestre, proceder-se-á à redação do documento final,
com a apresentação de possíveis soluções ou alternativas para os problemas
detectados.
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9 ORÇAMENTO
Considerando o uso de recursos computacionais como os aplicativos
e a internet e a utilização de bases de dados já disponíveis, nomeadamente na
Câmara dos Deputados, no Senado Federal e no Supremo Tribunal Federal, não
estão previstos recursos financeiros de monta para a execução do presente projeto.
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10 BIBLIOGRAFIA
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Lumen Juris, 2009.
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